近日，畢業生簽約華為年薪百萬的新聞引發了廣泛關注。據悉，華為內部發文公布了8名頂尖學生的年薪方案，這8名人員全部為2019屆應屆生，其中年薪最低為89.6萬元，最高為201萬元。

　　而在華為“千金買骨”的決心之外，更大的背景則是近幾年南京、西安等城市發起的幾輪人才爭奪戰。住房、落戶、補貼，這些地方人才政策的出臺與落實，都在推進著全國人才結構的重塑。

　　那么，面對二、三線城市的虎視眈眈，京滬深三大城市應當如何搭建人才高地？這三大一線城市中，誰的人才政策更加“傲嬌”？又是誰最有千金買骨的決心？一系列人才政策之中，究竟哪些能夠解決真問題呢？

　　本文通過對京滬深三市的創新人才政策分析，揭示了其中的秘密。

　　01

　　京滬深：誰的性價比最高

　　隨著大城市生活成本的提升和生活壓力的增大，城市“性價比”成為創新人才不得不關心的話題。

　　為了建立客觀可靠的城市創新人才吸引力評價指標體系，筆者選取了中國知網有關人才吸引力評價被引次數最高的10篇文獻，提取文獻中的評價體系并統計指標。通過選擇重復率較高的指標并整合梳理，結合創新人才的特點，最終確定本文所采用的指標，其中一級指標4個，二級指標16個。同時，筆者對京滬深三市的創新人才吸引力進行了指標分析，如表1所示。

　　為便于比較各個指標，筆者計算出各市指標占三市指標和之比，并制成雷達圖，如圖1所示。

　　（1）生活環境

　　三所城市的房價水平幾乎相同，其中深圳商品房住宅價格與城鎮居民家庭年收入比值最高，約為0.93，這意味著購買100平米的住房需要一個城鎮居民93年的可支配收入。相較而言，北京和上海的同一比值更低，分別為0.82和0.79。

　　總體而言，上海市的社會公共文明、醫療衛生、道路交通環境都要高于其他兩城市。以醫療衛生環境指標為例，上海每萬人擁有病床數為85張，遠遠超過北京的萬人51張和深圳的萬人28張。

　　北京、上海通過豐富的教育資源，在未來的發展中呈現出巨大的優勢。而深圳作為我國一線城市，由于教育資源相對匱乏，導致當地創意人才可持續發展能力較弱。以子女教育環境來看，北京和上海公共教育經費支出占本級財政一般預算支出的比重都是10.4%，而深圳則僅有6%。

　　另外，深圳的公共服務水平建設也要加強，為人才營造一個安全宜居生活空間與生活氛圍。郵政、通訊等通訊設施的快捷程度也要適應人才們的需要，并提高政務窗口服務水平。

　　（2）工作環境

　　國際交流會展數體現城市的國際化氛圍，深圳的數據為61次/年，北京的數據為258次/年，上海的數據為335次/年。相比北京和上海，深圳國際化氛圍的水平較低。工資上三所城市薪水均接近一萬，且政府科技經費投入比重北京為4%，上海為5.8%，深圳為4.4%，相較持平。

　　（3）經濟環境

　　北京、上海、深圳的人均GDP分別為10.64萬，10.31萬，15.80萬，深圳最高。然而，深圳城鎮居民人均可支配收入為44633元/年，相比北京52859/年與上海52962/年位列最低，說明深圳的貧富差距略大。

　　就經濟增速而言，上海具有較大優勢。上海3年內GDP綜合增長率為14.4%，遠超北京和深圳的7.3%和8.5%。經濟發展作為城市存在的根本屬性，對于任何一個城市的發展都至關重要，對致力于促進經濟増長的人才的吸引力更甚。

　　（4）政務環境

　　相較于北京、深圳兩市，上海市對人才的創業扶持政策權重最高，說明“政務環境”對上海市人才吸引的影響最大，讓上海保持高度的人才吸引力。大量以高層次人才引入為目標的計劃的實施，也為上海實現人才聚集鋪平了道路。

　　02

　　京滬深三市人才政策：誰最有效

　　在認識到創新人才的重要性之后，究竟哪個城市的人才吸引政策最有效呢？本文對北京、上海、深圳三市2012年-2016年5年的人才政策進行了梳理。

　　政策數量分析

　　由上圖可以看出，北京市2012年至2016年政策數量呈U型分布，其中，2012年政策數量最多，隨后遞減至2014年達到最少，2014至2016年數量有所回升。推測原因為，圍繞2010年黨中央、國務院印發的《國家中長期人才發展規劃綱要（2010-2020年）》的指導思想，北京市發布了《北京人才發展規劃綱要》，并在隨后的2011、2012年中，各項人才引進政策雨后春筍般迅速出臺，至2014年達到規劃中期，各項政策相對完善，因此略有減速，2015年后又開始蓬勃發展。

　　上海市人才政策整體呈“s”分布，其中2012年最多，到2015年達到新的高峰。之后有所下降，這是因為各項政策相對完善，因此略有減速。2016為人才松綁，出臺《關于進一步深化人才發展體制機制改革加快推進具有全球影響力的科技創新中心建設的實施意見》。在以往政策基礎上，這次“人才新政”30條意見，進一步降低門檻，加強其可操作性。

　　深圳市近五年共制定和發布了43個與高層次人才相關的政策，平均每年8.6個政策，涉及高端人才的引進、培養、激勵、優惠等多方面。其中，2012年與2016年發布的人才政策數量最多，達到13個，而在2013年人才政策最少，僅4個。經過對政策文本的研究得知，2012年，深圳市“孔雀計劃”開始進行，由于政策的長期性，為避免重復冗余，在隨后相應減少。2013至2016年，政策數量回升，體現了深圳市對海內外高層次人才的重視程度和需求在逐年增大。

　　文種類型分析

　　文種類型是指頒布政策采用的形式，本文將三市政策文種劃分為9類，包括：通知、規定、規劃、細則、意見、辦法、決議、綱要和方案。文種類型由政策的層次、執行程度、目的等因素決定，具有不同等級的規范性、約束性及指導性和可操作性。

　　通過對北京市2012年至2016年人才相關政策的文種分類，可發現：“辦法”、“通知”和“細則”占比最高，分別為38.9%、27.8%和22.2%。其中，“辦法”類政策框架完整，對于程序和條件有較為明確的規定，且對于具體執行情況進行細致闡述，因此具有較強的規范性和約束性較強；而“通知”的政策層次較高，執行細則由其他政策進行補充，因此其指導性和可操作性弱；“意見”則對政策的總則和具體實施均有涉及，規范性和約束性及指導性和可操作性均為強等級。

　　上海市近五年的人才政策可以分為“規定”、“意見”、“計劃”、“辦法”、“方案”、“細則”六種類型，規定、意見和計劃具有規范性和約束性較強特點，總共11個，占總數的58%；另一類是具有較強指導性和可操作性的辦法、方案和細則，占總數的42%。可見上海市政策偏好比較平衡，覆蓋面廣泛，相對均衡的政策能更好地增加人才吸引力。

　　深圳市的人才政策中，具有規范性和約束性較強特點的規定、意見和計劃總共11個，占總數的25.6%，而具有較強指導性和可操作性的辦法、方案和細則占總數的74.4%。前者往往是在宏觀上對高層次人才政策提出要求，后者是對具體方面的詳細說明，反映了深圳市近五年人才政策偏向實際，更具可操作性，為高層次人才的相關優惠政策制定了詳細說明，減小了人才引入的政策阻力。

　　03

　　政策工具視角下的人才政策分析

　　（1）水平維度：政策類型維度

　　本文借鑒羅斯維爾（Rothwell）的研究方法，采用供給型政策、環境型政策和需求型政策的分類方法。

　　其中，供給型政策工具對吸引人才擁有強大的推力，需求型政策工具擁有拉力作用，環境型政策工具為吸引人才具有間接的作用，如圖4所示。

　　（2）垂直維度：政策引力維度

　　人才政策作為城市吸引力中的重要政策力量，往往成為人才選擇就業城市的重要因素。因此如何充分發揮人才政策的引力作用，考驗著決策者的智慧與能力。基于前文人才政策的梳理以及城市創新人才吸引力模型的總結，人才政策的引力通常可以概括為四個方面，分別為：生活環境引力、工作環境引力、經濟環境引力以及政務環境引力。具體如圖5所示。

　　本文將北京、上海、深圳三市的人才政策文件作為基本的分析單元，并將每個政策包含的政策單元進行編碼，形成編碼表。

　　如表5所示，北京市政策工具主要以供給型和環境型為主，各占43.7%和42.3%，而需求型政策內容則相對較少，只有16.3%。供給型政策是維持人才的可持續發展的重要內容，環境型政策則為城市的人才吸引力提供良性氛圍，需求型政策為城市不斷自我審視，積極尋找自身不足提供了重要驅動力。

　　上海市綜合運用供給型、需求型和環境型政策工具，又細分為10個小類。

　　在三類政策工具中，上海市的供給型政策工具約占43.3%，使用頻率最高，反映出上海市政府部門對創造有利于人才吸引力的供給型政策環境高度重視。進一步分析發現，2012—2016年的供給型政策中，資金投入占了相當大的比例，其次為人才培養，然后依次為人才信息支持和基礎設施建設，而這三類總計不足30％。由此可見，上海在供給型創新政策工具方面，對資金投入和人才培育最為關注。

　　由表可知，深圳市綜合運用了供給型、需求型和環境型政策工具。其中，供給型政策工具使用程度最高，占比57.05%，而需求型政策工具最低，僅為8.05%。深圳市在資金方面的支持十分有力，可是人才培養政策和人才信息支持政策卻很有限。只靠人才引進在快速發展時期優勢明顯，但長久來看，人才培養才是應對時代挑戰最根本的方法。

　　京滬深三市政策引力維度分析

　　北京市人才政策工具集中于經濟供給型與環境型，如圖6所示。這是由于北京具有首都和全國科技創新中心的雙重身份，受到政策的偏向扶持，具有天然的競爭優勢。但在大眾創業、萬眾創新的大背景下，北京的人才缺口依然巨大，而諸如高房價等生存成本壓力使渴望留京打拼的人才望而卻步。因此，只有強調經濟方面的政策支持，為人才消除后顧之憂，才能顯著提高人才留存度。

　　上海供給型政策工具的重心主要集中在資金投入和人才培育上，如圖7所示。自2012年以來，上海對資金及人才的強調雖然在個別年份有所下降，但整體上維持著持續強化的態勢。雖然其他三種類型的政策工具在任何時期都沒有成為政策工具的主流，但卻越來越受到重視。

　　深圳市的政策工具中，政務支持大于其余三項，但從之前的分析得知，政務維度中的政策工具雖然在比例上占有優勢但其多數的強調規范性，可操作性不強，如圖8所示。在四個引力維度中，工作維度的政策工具占比最低，究其原因，與占比第二的經濟維度有很大關系，對于許多高層次人才往往是給予大量經濟補貼，這使得經濟維度的政策增加，而導致工作方面的政策存在較大缺口。

　　04

　　京滬深：如何種好“梧桐樹”

　　通過梳理、比較和總結，整理出北京市人才政策發展的三個階段。第一階段是“少而偏”，即人才缺口問題尚未引起政府部門重視，導致政策缺位；第二階段是“多而亂”，政府部門已提出培育和引進人才的政策導向，各種政策百花齊放，但缺少集中協調和優化分類；第三階段即“精而全”，即經過持續優化，政策系統達到最優狀態，各方機構部門依據人才需求的迫切程度而受到不同程度的政策傾斜。

　　因此對北京市提出以下建議：

　　一是整合人才管理部門，厘清管理主體，實現人才政策的統一擬定、統一出臺和統一執行，并且北京市正面臨非首都核心功能疏解和產業全面轉型升級的攻堅時期，具有高端科學技術水平、優秀創新實踐能力和強大示范效應的綜合型人才正是政策對象，應當列為首要目標，給予高度重視和強大支持。

　　二是明確人才需求類型，發現人才缺口，提高人才引進的針對性；立足首都教育資源，由人才引進向人才培養轉化，為北京市人才的長期供給提供源動力。

　　三是將以人才引進為主，逐漸轉化為培養與引進并重的政策導向，為北京市人才長期供給提供源動力。

　　新政實施一年以來，政策取得明顯效果，但對上海來說，在人才發展的體制機制方面仍存在瓶頸，需求型政策較少，難以帶動市場需求。要建設全球具有影響力的科技創新中心城市，上海仍然缺乏頂尖人才，缺少真正有國際影響力的高層次人物，創新團隊少有亮點；科技成果轉化成收益率較低；人才管理機制缺乏活力等。筆者對上海提出以下幾點建議：

　　一是創新人才體制，統一人才市場。牢牢把握上海人才發展“科教興市、人才強市”的核心理念；在規劃重點上，政策要向符合上海“四個中心”建設的緊缺人才傾斜，抓緊引進一批高層次的海外人才。為了解決人才市場壟斷問題，人力資源市場需要整合勞動力、人才、人力資源市場，實現現行體制改革。

　　二是構建工作機制，整合教育資源。上海需要引進一批符合建設“四個中心”需求的海外人才。以競標的方法，重點拿出一部分事業單位，引進國際高層次創新研究和管理團隊。為了適應上海產業結構升級的要求，需要整合創新教育資源，讓高校可以自主調整學科專業，進一步落實高校自主辦學權力。

　　三是教育體制改革，培養全面復合型人才，進行制度創新，整合人才市場，將江、浙一帶出色人才納入自己的使用范圍，提供相關保障，實現長三角地區人才共享。根據上海市人力資源數據庫提供信息，基于多層次網絡的人才需求機制，多主體聯動，建立以現代信息為基礎的“人才共享”的信息平臺系統。

　　經過對深圳近五年人才政策從數量、文種及多個維度的梳理和分析，筆者認為深圳市應在以下兩點重點發力：

　　1、人才政策的制定應盡量避免過強的規范性和約束性，政策文本內容應與文本種類的特性相一致。人才政策的制定應從實施的角度出發，在強調政策指導性的同時，對約束性加以控制，以人才為著重點，提高政策的可操作性，避免政策標題與文本內容相互沖突與形式主義。

　　2、以現有經濟優勢帶動發展多維度的人才優惠政策，全方面提高城市的人才吸引力。根據本市不同時期對各類人才的需求程度，對各方向的政策的比例做出在時間軸上改變，提高人才政策的效率吸引大量不同需求的高層次人才，為深圳市的經濟發展注入更多活力。

　　（作者王偉系中央財經大學政府管理學院城市管理系主任，豆佳榮系北京師范大學政府管理學院碩士生）