未來五年，中國如何建設(shè)新型城鎮(zhèn)化有了最新路線圖。

　　近日，國務(wù)院發(fā)布《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》（下稱“行動計劃”），提出實施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動、潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升行動、現(xiàn)代化都市圈培育行動、城市更新和安全韌性提升行動等4項重大行動、19項重點任務(wù)及有關(guān)政策措施。

　　城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。據(jù)測算，中國的城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，可拉動約萬億元新增投資需求和2000多億元新增消費需求。這意味著，城鎮(zhèn)化既是解決“三農(nóng)”問題的重要途徑，也背負(fù)著我國擴大內(nèi)需、拉動增長的重任。

　　目前，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)從2012年的53.10%提高至去年的66.16%，提前3年實現(xiàn)了“十四五”規(guī)劃提出的“常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%”的目標(biāo)。上述行動計劃提出，經(jīng)過5年的努力，要將常住人口城鎮(zhèn)化率提升至接近70%。

　　多位專家告訴記者，目前中國的城鎮(zhèn)化正處在高速增長期，行動計劃提出的多項重大任務(wù)和改革方向，契合人們對于幸福生活的根本利益訴求。對比過去“城鎮(zhèn)化”的較粗放式發(fā)展，“新型城鎮(zhèn)化”強調(diào)人口向城鎮(zhèn)集中過程中，追求城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化等更高層次的需求。而在落實層面，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變思路和創(chuàng)新模式，協(xié)調(diào)好各方面的利益關(guān)系。

　　加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“市民化”

　　行動計劃提出，要把推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，并細(xì)化到推動符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務(wù)教育等享有同遷入地戶籍人口同等權(quán)利等具體任務(wù)。此前發(fā)布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》也明確提到“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，并將其作為“健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機制”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

　　為何這項任務(wù)被賦予如此重要的現(xiàn)實地位？又將對哪些重點群體產(chǎn)生影響？

　　中小城市研究院院長牛鳳瑞對第一財經(jīng)表示，2023年全國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到66.16%，但是全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有48.3%，存在約17個百分點的差額。這主要是因為很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城務(wù)工常住卻沒有拿到城鎮(zhèn)戶籍，按比例推算約有2.5億人，被學(xué)界稱作“半城市人”。他們工作和居住在城鎮(zhèn)，為城鎮(zhèn)化建設(shè)作出貢獻(xiàn)，但是沒有享受到市民待遇。

　　“我身邊有鄰居，他們在城市打拼了十幾年，但是因為沒有拿到本市的戶口，所以孩子不得不返回原籍上學(xué)。對于這樣的群體來說，留在這座城市缺乏認(rèn)同感和歸屬感，對于城市質(zhì)量的提升和協(xié)調(diào)發(fā)展也存在很大的隱患。推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，首先就是要深化戶籍制度，逐步取消不合理的限制，再是健全常住地公共服務(wù)制度，無論是否落戶都要保障常住人口的基本權(quán)益。”牛鳳瑞說。

　　第一財經(jīng)記者注意到，行動計劃不僅在方向上提出“放開放寬除個別超大城市外的落戶限制”，而且精確到不同規(guī)模的城市提出相應(yīng)要求。其中包括：全面落實城區(qū)常住人口300萬以下城市取消落戶限制要求，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬城市落戶條件。完善城區(qū)常住人口500萬以上超大特大城市積分落戶政策，鼓勵取消年度落戶名額限制。

　　目前業(yè)界對于戶籍問題存在兩種觀點：一種觀點主張消除戶籍制度帶來的不平等和限制，鼓勵人口自由遷徙；另一種觀點則強調(diào)政府在城鎮(zhèn)化過程中的作用，認(rèn)為城鎮(zhèn)化需要市場和政府共同配合，同時防止政府過度干預(yù)。兩種觀點各有側(cè)重，但現(xiàn)階段都指向了放寬落戶門檻，同時在公共產(chǎn)品配置的提質(zhì)和均等化方面下更多功夫。

　　“之所以過去我們的公共產(chǎn)品沒有均等化，一個重要原因是人口輸入地缺乏內(nèi)在積極性。外來人口可以在這里干活照章納稅，但是你要過多占用我本地的公共資源，那我就不愿意了，因為無論是教育、醫(yī)療還是基礎(chǔ)設(shè)施，都需要當(dāng)?shù)卣�府承�?dān)相應(yīng)的財政壓力，人多了以后不是一筆小數(shù)目。改變這種消極態(tài)度，需要中央政府層面積極協(xié)調(diào)不同地區(qū)之間的利益關(guān)系。過去的政策是給人口輸入地更多的建設(shè)用地指標(biāo)，但是效果不夠理想，當(dāng)前應(yīng)該加大支持力度，比如降低轉(zhuǎn)移支付的壓力，讓人口輸入地留有余力提供更多城市服務(wù)�！迸ｘP瑞稱。

　　據(jù)第一財經(jīng)不完全統(tǒng)計，目前全國城區(qū)常住人口超過1000萬人的超大城市中，除北上廣深四大核心一線城市和天津市，重慶、成都、東莞、武漢和杭州均已出臺購房即可申請落戶的政策；城區(qū)常住人口超過500萬的特大城市（西安、鄭州、南京等）陸續(xù)出臺多項政策降低落戶門檻；城區(qū)常住人口在300萬人以下的城市已基本實現(xiàn)落戶“零門檻”。

　　河南省社會科學(xué)院原院長喻新安對第一財經(jīng)記者表示，即便當(dāng)前很多城市已經(jīng)在降低落戶門檻吸引人口，比如大專學(xué)歷、社保達(dá)到一定年限等就能落戶，但是這也并不是終點。因為還有很多建筑工人、清潔工、保安等人群，他們大多不滿足這些與落戶掛鉤的硬性條件，但是城市的正常運轉(zhuǎn)同樣離不開他們�！拔覀円�避免陷入‘要人才不要人口’的誤區(qū)里。以前工農(nóng)業(yè)存在剪刀差，后來我們?nèi)∠�了農(nóng)業(yè)稅，社會更公平和諧了�，F(xiàn)在，我們也要逐步把城鎮(zhèn)生活中應(yīng)有的權(quán)益還給、補償給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口�！�

　　加速“潛力地區(qū)”城鎮(zhèn)化提升

　　除了指向“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”這一特定人群以外，行動計劃的另一項重點提到了“潛力地區(qū)”這一特定地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平。

　　根據(jù)行動計劃，以冀中南、皖北、魯西南、豫東南、湘西南、粵西、川東等城鎮(zhèn)化潛力較大的集中片區(qū)為重點，兼顧其他城鎮(zhèn)化率低且人口規(guī)模大的縣（市、區(qū)），在協(xié)調(diào)推進(jìn)新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化方面加快突破，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)梯度布局、人口就近就業(yè)、大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的良性互動格局。

　　喻新安表示，包括周口、駐馬店等市縣在內(nèi)的豫東南區(qū)域目前城鎮(zhèn)化率不足50%，因此仍有較大的城鎮(zhèn)化潛力，這項政策所指向的就是這類地區(qū)。他強調(diào)，這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化不同于人口向一二線城市流動的城鎮(zhèn)化，而是“就近城鎮(zhèn)化”和“就地城鎮(zhèn)化”。一方面，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)振興帶動縣域經(jīng)濟(jì)，吸納附近人口就業(yè)解決收入問題；另一方面，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上合并一些自然村，形成人群聚居的新城鎮(zhèn)新區(qū)域。

　　“比如河南省政府規(guī)劃了很多產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，有的企業(yè)生產(chǎn)汽車零配件，有的企業(yè)從事食品加工，里面水電路網(wǎng)都接通了，企業(yè)進(jìn)駐很輕松。員工白天在產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)上班，晚上騎車二十分鐘就回到家了，不需要背井離鄉(xiāng)去大城市打工。即便工資比大城市低一點，但是生活成本更低，而且還不存在夫妻分離、留守兒童等家庭顧慮，這更符合部分農(nóng)村人口的實際需求�！庇餍掳步榻B。

　　結(jié)合鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展“一縣一策”的要求，目前許多“潛力地區(qū)”的城鎮(zhèn)化水平正在穩(wěn)步提升中，“撤村并鎮(zhèn)”的行政建制也屢見不鮮。對此，多位專家強調(diào)，尊重農(nóng)民的實際需求和真實意愿是提升這類地區(qū)城鎮(zhèn)化水平工作中不容忽視的原則。

　　公開數(shù)據(jù)顯示，中國有著1800多個縣和縣級市，占據(jù)90%的國土面積、52%的人口規(guī)模，卻只貢獻(xiàn)了38%的經(jīng)濟(jì)比重。這常被人們認(rèn)為是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、不匹配的例證。

　　中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥對第一財經(jīng)記者表示，只看單位面積和人均產(chǎn)出而得出評價是武斷的，因為城鄉(xiāng)空間都有其各自的功能。種一畝地的糧食產(chǎn)出是幾千元，種一畝地的花卉產(chǎn)出是十幾萬元，一畝工業(yè)用地的產(chǎn)出則上百萬甚至千萬。但是鄉(xiāng)村依然有其存在的客觀需求，這是分工使然。重要的是，政府應(yīng)當(dāng)提供充足的公共服務(wù)，剩下的就交給農(nóng)民“用腳投票”。在這個過程中，政府既要把有限的資源用在提升人們生活水平的“刀刃”上，不能當(dāng)“甩手掌柜”，更要避免操之過急，不能強制農(nóng)民進(jìn)城或者剝奪他們應(yīng)有的權(quán)益。