作者：蔣金法 京方程（蔣金法，系江西財(cái)經(jīng)大學(xué)黨委副書記；蔣金法 京方程均系江西省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心特約研究員。本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“建構(gòu)基于生態(tài)文明建設(shè)的公共財(cái)政體制研究”〔15ZDB159〕階段性成果）
習(xí)近平總書記近日在山西調(diào)研時(shí)指出，“要牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念”“統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理”“加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，引導(dǎo)形成綠色生產(chǎn)生活方式，堅(jiān)決打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”。習(xí)近平總書記作出的這一系列重要指示，再次表明了堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路的決心和意志。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》將“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”單列一章，提出了“嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度”的重點(diǎn)任務(wù)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度貫穿了源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)文明建設(shè)全過程，是生態(tài)文明制度體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，是貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體實(shí)踐和制度保障。要實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快建設(shè)美麗中國(guó)，促進(jìn)人與自然和諧共生，就必須堅(jiān)持鞏固、完善發(fā)展、嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。
1.嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度的緊迫性
習(xí)近平生態(tài)文明思想作為新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的根本遵循和行動(dòng)指南，深刻回答了為什么建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設(shè)生態(tài)文明等重大問題。黨的十八大以來，我們黨圍繞生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，開展一系列根本性、開創(chuàng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性工作，生態(tài)文明理念日益深入人心，污染治理力度之大、制度出臺(tái)頻度之密、監(jiān)管執(zhí)法尺度之嚴(yán)、環(huán)境質(zhì)量改善速度之快前所未有，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。比如，生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度基本建立，生態(tài)環(huán)境和自然資源管理體制改革取得重大突破，生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度持續(xù)推進(jìn)，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革、國(guó)土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度改革等重大基礎(chǔ)性改革邁出重要步伐，等等。這些成果彌足珍貴、來之不易，我們必須堅(jiān)持鞏固、持續(xù)深化。
陜西省神木市紅堿淖是中國(guó)最大的沙漠淡水湖，近年來隨著周邊生態(tài)環(huán)境改善，紅堿淖水位逐年提升，水域面積不斷擴(kuò)大，每年四至八月，都會(huì)吸引大批遺鷗來此繁衍棲息，已成為遺鷗繁殖的重要基地。新華社發(fā)
中央深改委第十一次會(huì)議審議通過了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，指出要以環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，建立健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、監(jiān)管體系等7個(gè)體系。7個(gè)體系的關(guān)鍵是落實(shí)各類主體責(zé)任，最終都要落到生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度實(shí)踐上來。新冠肺炎疫情不可避免會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成較大沖擊，當(dāng)前形勢(shì)越是嚴(yán)峻復(fù)雜，我們?cè)揭愿母锎龠M(jìn)制度建設(shè)和治理效能更好轉(zhuǎn)化融合，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，完善環(huán)境治理體系，明晰和壓實(shí)政府、企業(yè)、公眾等各類主體權(quán)責(zé)，暢通參與渠道，形成全社會(huì)共同推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理的良好格局。
黨的十九大將污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)作為決勝全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，強(qiáng)調(diào)要著力解決突出環(huán)境問題。為打好打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央多次出臺(tái)重要文件進(jìn)行部署，并開展了兩輪中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察及“回頭看”。比如，近期召開的中央深改委第十三次會(huì)議審議通過了《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021－2035年）》，科學(xué)統(tǒng)籌謀劃布局生態(tài)修復(fù)和污染防治工作。我們要嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，確保實(shí)現(xiàn)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)階段性目標(biāo)，為決勝全面建成小康社會(huì)圓滿收官奠定堅(jiān)實(shí)生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)。
2.嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度的根本保證和目標(biāo)取向
堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)決落實(shí)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，切實(shí)把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)有力有效貫徹到生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度構(gòu)建全過程、生態(tài)環(huán)境保護(hù)履責(zé)追責(zé)問責(zé)各方面。同時(shí)，要充分發(fā)揮好黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，充分利用我國(guó)社會(huì)主義制度集中力量辦大事的政治優(yōu)勢(shì)，最嚴(yán)密構(gòu)建和最嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，加快建設(shè)美麗中國(guó)。
堅(jiān)持以人民為中心。良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉。習(xí)近平總書記指出：“環(huán)境就是民生，青山就是美麗，藍(lán)天也是幸福�！币獔�(jiān)持把民之所望作為政之所向，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，動(dòng)員各方力量，重點(diǎn)解決好老百姓身邊的突出生態(tài)環(huán)境問題，加大力度提供更多更優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，在生態(tài)環(huán)境上充分彰顯社會(huì)公平正義。同時(shí)，生態(tài)文明是全社會(huì)共建共治、共享共有的事業(yè)，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度也必須依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾，建立健全群眾參與、評(píng)價(jià)和監(jiān)督生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)制，形成多元參與、良性互動(dòng)的格局。
聚焦生態(tài)環(huán)境改善。我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱，資源環(huán)境約束日益趨緊，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)、穩(wěn)中向好的基礎(chǔ)尚不牢固，國(guó)土空間治理能力也有待提升。要圍繞實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)的目標(biāo)，通過嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，一方面，加大力度推進(jìn)生態(tài)修復(fù)、污染治理，解決好存量問題，提升資源環(huán)境承載力；另一方面，踐行綠水青山就是金山銀山理念，從源頭上實(shí)現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型，降低資源消耗、減少污染排放、防止生態(tài)破壞，解決好增量問題，走綠色發(fā)展之路。
突出系統(tǒng)集成協(xié)同。生態(tài)環(huán)境具有“山水林田湖草生命共同體”特征，需要按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性以及內(nèi)在規(guī)律，抓住山水林田湖草和人之間不可分割的內(nèi)在規(guī)律，從系統(tǒng)工程和全局高度，統(tǒng)籌兼顧、整體施策。生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度貫穿了生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革全過程，涉及政府、市場(chǎng)、社會(huì)等各方責(zé)任主體，更需要堅(jiān)持系統(tǒng)集成協(xié)同的基本原則和工作思路，健全行政、市場(chǎng)、法治、科技等多種手段綜合運(yùn)用體制，完善財(cái)政、稅收、產(chǎn)業(yè)、投資、區(qū)域等政策協(xié)同發(fā)力機(jī)制，讓各項(xiàng)舉措有機(jī)銜接、融會(huì)貫通。
3.嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度的現(xiàn)實(shí)路徑
明責(zé)知責(zé)是前提。各類主體應(yīng)該清楚明白自己在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。首先，明晰各級(jí)政府的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，真正在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中形成權(quán)責(zé)清晰、上下協(xié)調(diào)、空間均衡、分配有效的生態(tài)公共品供給制度。由于生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的受益范圍差異大，并且具有強(qiáng)烈的外部性，中央政府應(yīng)該主導(dǎo)全國(guó)性和跨區(qū)域的生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)的供給，明確中央對(duì)地方一般轉(zhuǎn)移支付的事權(quán)范圍和財(cái)政支出責(zé)任；在地方上下級(jí)政府和地區(qū)之間的縱向事權(quán)與橫向責(zé)任的界定上也要按照匹配原則明確省以下一般轉(zhuǎn)移支付和地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付支出責(zé)任的落實(shí)，明確制定不同層級(jí)政府的事權(quán)清單和與之對(duì)應(yīng)的支出責(zé)任清單。通過財(cái)政支出的數(shù)量對(duì)支出責(zé)任進(jìn)行量化，更加精準(zhǔn)地落實(shí)和評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度。其次，明晰市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的責(zé)任。企業(yè)是法律法規(guī)規(guī)定的污染防治責(zé)任主體，承擔(dān)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任。社會(huì)組織和公眾既是生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的直接實(shí)施者，也是社會(huì)秩序的監(jiān)督者、組織者，對(duì)政府、企業(yè)的行為起到監(jiān)督作用。最后，科學(xué)界定政府和企業(yè)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的邊界。特別是要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，明確產(chǎn)權(quán)主體，完善自然資源資產(chǎn)價(jià)格形成機(jī)制。通過在實(shí)物量統(tǒng)計(jì)核算比較精準(zhǔn)的基礎(chǔ)上科學(xué)編制自然資產(chǎn)負(fù)債表，通過自然資源資產(chǎn)表的實(shí)物量和價(jià)值量的核算，既可以明晰地方政府部門以及主要責(zé)任人的自然資源保護(hù)的保值增值責(zé)任，又可以體現(xiàn)市場(chǎng)主體、社會(huì)公眾作為產(chǎn)權(quán)主體時(shí)的保護(hù)成效。
履責(zé)盡責(zé)是關(guān)鍵。推動(dòng)各類主體履責(zé)盡責(zé)，是嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度的關(guān)鍵。首先，財(cái)政是各級(jí)政府履責(zé)盡責(zé)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是推動(dòng)政府履行主導(dǎo)責(zé)任的有效手段。受疫情等多方因素影響，地方財(cái)政保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)的特征更加明顯，更需要提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域財(cái)政資源配置效率。廣泛推進(jìn)財(cái)政綠色支出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)和考核制度，通過大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)財(cái)政綠色支出績(jī)效考評(píng)的云計(jì)算、云服務(wù)。認(rèn)真履行生態(tài)環(huán)保資金支出者使用者的責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)花錢必問效、無效必問責(zé)，真正從源頭上管好用好財(cái)政綠色支出。與此同時(shí)，生態(tài)環(huán)境是跨區(qū)域的公共品，需要不同層級(jí)、不同區(qū)域的政府目標(biāo)同向、責(zé)任共擔(dān)。因此，要聚焦責(zé)任共擔(dān)、效益共享、合作共治，有效建立跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制和縱向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，不斷提升對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的有效性。其次，在體制機(jī)制建設(shè)中推動(dòng)企業(yè)履行主體責(zé)任。特別要聚焦生態(tài)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)能力建設(shè)，通過健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)、獨(dú)立、權(quán)威、高效的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)和評(píng)價(jià)工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控預(yù)報(bào)預(yù)警，并完善與生態(tài)環(huán)境質(zhì)量掛鉤的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，倒逼企業(yè)主動(dòng)扛起法律法規(guī)規(guī)定的污染防治主體責(zé)任。最后，在完善制度設(shè)計(jì)中提高社會(huì)組織和公眾參與積極性。完善公眾參與機(jī)制，拓寬公眾參與渠道，全面推進(jìn)政務(wù)公開，積極推行環(huán)保志愿者等公益活動(dòng)機(jī)制，大力發(fā)展環(huán)保公益組織，建立健全論證會(huì)、聽證會(huì)等政府公眾溝通機(jī)制。
追責(zé)問責(zé)是手段。打好打贏污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、推動(dòng)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)是全黨和各級(jí)政府的政治責(zé)任、政治任務(wù)。首先，切實(shí)強(qiáng)化全面從嚴(yán)治黨的政治擔(dān)當(dāng)，對(duì)黨政部門破壞生態(tài)環(huán)境或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)不力的行為，從嚴(yán)進(jìn)行政治追責(zé)問責(zé)。就公共財(cái)政資金的使用來說，要加強(qiáng)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的約束作用，對(duì)違規(guī)違法使用甚至過失使用等財(cái)務(wù)行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)追責(zé)和行政法律懲戒。其次，建立針對(duì)市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的，以經(jīng)濟(jì)懲戒和賠償為中心的經(jīng)濟(jì)追責(zé)和法律問責(zé)聯(lián)動(dòng)制度。對(duì)企業(yè)和社會(huì)個(gè)體在生產(chǎn)生活中造成的水、大氣、土壤污染等進(jìn)行經(jīng)濟(jì)法律追責(zé)問責(zé)，大幅提高環(huán)境損害成本。同時(shí)，也要積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與環(huán)境保護(hù)執(zhí)法，依法保障其行使提起環(huán)境公益訴訟等權(quán)利，構(gòu)建政府專業(yè)執(zhí)法和社會(huì)組織個(gè)人協(xié)同監(jiān)督的追責(zé)問責(zé)網(wǎng)絡(luò)。最后，加強(qiáng)追責(zé)問責(zé)工作隊(duì)伍和工作機(jī)制建設(shè)，把查處違法行為的責(zé)任壓實(shí)。組建統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，推進(jìn)行政執(zhí)法與司法銜接，推動(dòng)執(zhí)法重點(diǎn)向基層下沉，強(qiáng)化屬地執(zhí)法，創(chuàng)新執(zhí)法方式，堅(jiān)定不移地打擊各類生態(tài)環(huán)境違法行為。有效銜接、協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度等制度建設(shè)，嚴(yán)格實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度，明確生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的實(shí)施主體和責(zé)任承擔(dān)主體，統(tǒng)一規(guī)范責(zé)任終身追究的標(biāo)準(zhǔn)和程序，健全責(zé)任倒查機(jī)制，完善配套法律制度。
《光明日?qǐng)?bào)》（ 2020年06月04日 06版）
