編者按：空巢、失能、留守。這是加速老齡化中國的養老問題中，最痛的三個關鍵詞。與之相聯系的老年人群體該如何安度晚年，正成為千千萬萬家庭的隱痛。半月談記者近日在廣東、北京、河南、江西等地，與空巢、失能、留守老人面對面，感受到地方養老新政下部分老人的舒心，也體會著更多家庭的擔心。

　　調研發現，雖然國家每年財政補貼上億元，但在經濟社會轉型升級的加速作用下，老年人獲得感的取得與財政補貼的方向有出現錯配的苗頭。億萬國人關心的養老社會服務，亟待來一場供給側改革。

　　銀發！銀發！三位老人的舒心與億萬老人的擔心

　　半月談記者 毛一竹 袁慧晶 雙瑞 林苗苗

　　空巢獨居老人渴盼“家門口”的養老

　　91歲高齡的廣州獨居老人程德錦走路非常緩慢，戴著助聽器，聽人說話依然吃力。像很多老人一樣，他寧愿住在老舊小區的家里，也不愿去住養老院。

　　“因為在新聞里看到過養老院虐老的新聞，不到萬不得已不想送父親去養老院。”程德錦的女兒告訴記者，母親去世后，父親的養老問題一度讓她十分困擾。給父親請過保姆，也一直不太順心。后來，老人得知家對面新開的孝慈軒養老院可以提供居家養老服務，便跟女兒商量了請護工上門服務。

　　“護工住在家里，每天去孝慈軒的食堂為父親打飯，每周帶他去醫院做一次腿部康復。我每周回家看望父親，發現她們耐心又細心，真是出于良心做事。”程德錦的女兒說。

　　除護工外，養老院還配備了一名社工定期聯系老人，及時了解服務需求。“黃姑娘會叫理發師上門給我理發，平常過年過節有活動也喊我一起玩，就連電視機壞了，都是她想辦法幫我修好的。”程德錦豎起大拇指稱贊。

　　不久前，程德錦專門給孝慈軒養老院寫了一封信，建議以養老院為圓心，在200米左右的范圍內，以租賃或置換方式拓展更多養老場地，讓更多老人可以結伴養老，安享晚年……

　　去年10月，全國老齡辦政策研究部副主任李志在2016(首屆)京津冀養老論壇上披露，隨著家庭結構日趨縮小，空巢和獨居老年人的數量將持續遞增：2020年1.18億，2030年1.8億，2050年2.62億……觀念使然，許多老人不愿入住養老院，更愿居家養老。

　　一些城市居家養老需求優化養老社會服務，讓老人體會到了獲得感。廣州市民政局福利處處長葉芬介紹，從“十二五”后期，廣州已把服務重心從機構養老轉向居家養老，將居家養老服務從困難老人覆蓋到普通老人，通過社會購買服務形成全覆蓋、多層次的養老服務體系。廣州市安排了1000萬元專門用于為老服務公益創投。11個區已有111個街道(鎮)開展了助餐配餐服務，累計為老年人提供服務63.2萬人次。

　　失能老人激增，專業化養老“一床難求”

　　在北京市海淀區羅莊社區里，有一個針對阿爾茨海默癥失智老人的照護專區。

　　走進居民樓一層由兩套單元房打通改建的樂老匯養老驛站失智照護專區，80歲的王子仁老先生正在用小提琴演奏《義勇軍進行曲》，激昂投入。其余十來位老人面對面坐成兩排，正跟著樂曲打拍子。這樣的文娛活動基本每天都會進行。盡管所有老人都有程度不同的阿爾茨海默癥，但普遍精神狀態不錯。

　　單元房看似平常，卻很有“科技含量”。記者看到，全部老人的床上方都安裝了攝像頭，家屬隨時可通過手機APP，視頻查看老人的狀況，讓家屬更安心。照護人員還為每位老人安裝了防走失呼叫器，一旦老人靠近單元樓的門口，工作人員就能收到提醒。

　　“我們的專業服務解放了家屬。”樂老匯養老驛站負責人陳帥告訴記者，通過每天開展各式各樣的文娛益智活動和康復型運動，阿爾茨海默癥老人在互動交流中延緩病情發展。老人的子女們和每位老人以及機構的關系也很和諧，親如一家，子女們來看老人時，總會給每位老人都買一份禮物。

　　“母親失能后曾幾次去急診，我們感到在養老機構得到的關注與助護，遠比醫院更好。”楊秀蓂老人的子女說，養老機構的護工還經常陪老人聊天，母親精神狀態越來越好。

　　《“十三五”健康老齡化規劃》顯示，2015年失能和部分失能老年人約4063萬人，持殘疾證老人達到1135.8萬。失能老人護理難度大，養老服務亟待專業化。

　　開在廣州老城區東湖社區里的孝慈軒養老院，與附近的白云社區醫院進行合作，“醫養結合”。該院常務副院長王丹介紹，孝慈軒2015年5月開業后，兩個月之內48個床位全部住滿。

　　“出門一把鎖、一天一餐飯”，留守老人內心盼著啥？

　　與城市老人相比，農村老人面臨的養老難題更為殘酷。特別是中西部欠發達地區，農村留守老人過著“出門一把鎖，一天一餐飯”的生活。

　　半月談記者在江西省新余市看到，這個市從農村留守老人最頭痛的就餐和精神孤獨問題入手，推廣“黨建+頤養之家”，為老人提供熱菜熱飯和日間生活照料、精神慰藉等服務。

　　下村鎮何家村77歲的何學云每天在村里的頤養之家吃完飯，再給老伴帶一份回家。老伴中風后已經癱瘓了15年，身邊離不開人，兒子遠在深圳打工指望不上。

　　每天的做飯是老何最頭疼的事。“以前做菜就隨便在地里摘點蘿卜、白菜炒，一個禮拜吃不到一斤肉。”何學云說起村里的頤養之家就咧開了嘴，他告訴記者，現在一天三餐都在村里吃，每人每月只要交200元，葷素營養搭配，還不用自己做飯、洗碗。“來頤養之家是享受。”他覺得這里的“大鍋飯”特別香。

　　近日，13個部門聯合印發的《“十三五”健康老齡化規劃》披露，未來三年，全國60歲以上老年人口將增至2.55億人，約占總人口比重17.8%。我國老年人中多數在農村，且留守老年人占比較高。

　　按照“家門口養老”和“花錢不多”的原則，頤養之家80%以上用房為閑置村集體房產，也有不少愛心人士捐出的富余用房。投入的1300多萬元資金有800余萬元來自民營企業家捐助。頤養經費按照每人每月350元標準，在個人自繳200元基礎上，由市縣兩級財政各補貼50元，不足部分通過鄉村自籌和社會捐助解決。目前，新余市409個行政村已建成頤養之家207個，共有“入家”老人3594名。

　　供需不匹配，“一床難求”與床位閑置并存

　　令人深思的是，不論是空巢型、失能型還是留守型，記者采訪中看到的地方養老新政發力后過得舒心的老人，還只能說是“少數派”。

　　半月談記者調研中發現，各地養老市場普遍面臨供給與需求不匹配的結構性失衡，“一床難求”與床位閑置同時并存。公共投入多的城市養老院門庭若市，條件差、位置偏的養老院無人問津；公辦養老院價格便宜，床位吃緊，許多老人想住住不進，“十年等不到一張床”；一些高檔民辦養老機構，床位富余，老人又住不起。

　　長期關注養老問題的中國人民大學中國社會保障研究中心副主任楊立雄認為，按照相關政策，國家對養老機構的床位給予補貼，一些地方政府便把養老機構床位數當做養老服務發展的硬性考核指標。床位數大大增加了，但盲目建設、粗放式發展不符合市場需求，導致床位空置率高。

　　楊立雄提供的一組數據顯示：2010年底，全國老年福利機構床位只有314.9萬張，但到2015年第三季度，已增加到629萬張，翻了近一番。全國養老機構床位數的平均空置率達到50%，有些地方甚至超過70%。

　　根據“十三五”規劃，我國將建成以“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”的多層次養老服務體系。專家認為，目前，機構養老無法滿足廣大老年人的養老服務需求，國家投入有必要從機構養老向居家養老、社區養老傾斜。

　　中國社科院研究員唐鈞說，機構服務和社區居家服務有機結合能發揮出1+1>2的整體效應。政府應該大力扶持綜合運營的養老服務商，讓其在居家、社區、機構三個層次同時發力，以養老機構的專業力量延伸到社區中心，再延伸到居民家庭上門服務，降低成本，讓老年人與經營者都有獲得感。

　　新風口？老關口？ 管窺養老行業四重“玻璃門”

　　半月談記者 袁慧晶 雙瑞 毛一竹 林苗苗

　　半月談記者在廣東、江西、北京、河南等地調研發現，近年來，一系列促進養老行業發展的政策不斷出臺，國家每年補貼上億元，各地養老床位數逐年增長。但是，大量養老機構和老年群體仍然“喊渴”。由于一些政策難以落地、養老機構標準不完善、護理隊伍人員匱乏等老問題未得到解決，新興社會力量進入養老市場時常遭遇絆腳石，養老行業依然舉步維艱。

　　政策之門：暖政“霧里看花”，還有多少好政策耗在路上

　　記者在民政部等網站查詢發現，2011年以來，國家相關部門在土地、投融資、稅費減免、醫養結合等方面出臺了許多政策，僅土地政策就至少發布了8份文件。但在調研中，養老機構、民政部門都反映，這些文件就像隔著一道“玻璃門”，看得見摸不著。

　　反映最為強烈的是養老用地問題。廣州一家民辦養老機構的負責人介紹，國家出臺利用閑置土地發展養老產業政策后，該養老院想借此機會在廣州市天河區開辦一家社區養老院。“由于建養老院要變更土地用途，這項手續始終沒辦下來，消防報建連遞件都遞不上去，兩年來白白交了上千萬元租金。”

　　一線城市發展民辦養老院的業內人士透露，在北上廣等地發展民辦養老院普遍面臨地價高、租金貴的煩惱，僅用地一項，起碼比公辦養老院多支出1.1倍。

　　對其他尚未落實的“暖政策”，江西某市民政局一位局長一一列舉：金融對養老產業的政策支持停留在口頭，民辦養老機構在信貸融資方面門檻高；醫養結合的最后壁壘沒有打開，老年人在養老機構發生的康護費用無法報銷。這些都大大制約了社會資本投資養老服務業的積極性。

　　層層審批原本是為了把好安全關，實際操作中卻成了道道關卡。河南省新鄉市有一個小區，60歲以上的居民超過1000人，迫切需要建設養老服務中心。“民政部要求有了食品許可證才能辦養老許可證，食藥監局又要求有養老許可證才能辦食品許可證，房管局說老房子不給鑒定。我們很頭疼，到底政策放開了沒？”新鄉市老齡辦主任胡解冰對此十分不解。

　　更令人擔憂的是，很多地方的養老院辦不下來許可證，干脆不要“身份”，黑戶運營，存在大量安全隱患。

　　標準之門：“各家全憑感覺摸索”，養老服務行業不能沒有標準

　　記者采訪多名養老機構負責人、基層民政干部及長期研究養老領域的專家學者，他們對養老院資質和標準、財政補貼的效率效能等制約養老服務質量的關鍵問題，提出了對策建議，呼吁“把好鋼用在刀刃上”。

　　江西新余銀河園養老服務中心董事長陳燕剛認為，養老機構的標準應包括選址、建筑、服務、康復等多個指標，而目前國家有明文規定的只有建筑標準，其他方面均無統一標準，都是“各家憑感覺摸索”。以生活服務為例，相當比例的養老機構屬于低端供給，老人住進去感受不到尊嚴，甚至是茍延殘喘，導致許多老人談養老院“色變”。

　　財政補貼的效率效能如何，應有第三方評估。“國家每年拿出上億元補貼，真正得到實惠的老年人卻有限，資金變相流向地產開發等怪象不同程度存在。”多年從事養老調研的鄭州大學公共管理學院教授張明鎖等專家建議，建立第三方評估和監管機制，對得到補貼的養老院進行考核，不合格的予以退出。

　　分級之門：防止財政資金補貼富人，養老機構分級制待建立

　　張明鎖教授在河南安陽的一家公辦養老院發現，有退休干部賣掉自家房子，和老伴占了養老院兩大間房子。而那些失能老人住的是床位緊挨床位，五六層樓的養老院只有一層留給了困難群體。“這不是個案，很多福利性資源被有權有錢的人占據了。”張明鎖認為，國家投入大筆資金改善養老院條件，一些地方最急需的群體卻往往沒得到實惠。出現這種問題，背后原因是養老機構缺乏分級。

　　“不能再用有限的財政去補貼富人了！”中國人民大學中國社會保障研究中心副主任楊立雄認為，政府只需集中精力為失能失智等困難群體的養老需求兜底。胡解冰說：“這家給20萬元，那家給50萬元，財政補貼像撒胡椒面，這些錢早就能辦一個很大的社會福利機構了！最無助的老人在這兒兜底養老，有條件的去外面選高檔次的養老院，政府市場各司其職多好啊。”

　　養老機構負責人、基層民政干部呼吁，政府公辦養老機構應回歸兜底困難群體的定位，其他養老需求交給市場解決。針對不同市場群體，實行養老機構分級制，國家給予的養老補貼等優惠政策均可與等級掛鉤，倒逼養老機構改進服務質量，提高服務針對性。

　　目前很多地方把床位數當作考核硬指標，養老機構床位數高歌猛進。萬科智匯坊長者照料中心的運行店長艾倞介紹：“有的養老院恨不得設一萬張床，把自理、失能、失智的老人統統放一起。”艾倞建議學習香港經驗，建立類型多元的養老機構體系，老人入住前也要進行統一評估，根據需要選擇相應的養老院類型。

　　“探索養老機構分類管理的方法，開展等級評定，有利于實現養老服務行業的自律和自凈。”新余市民政局副局長羅振平說。

　　人才之門：養老護理隊伍盼政策春雨

　　專業護理人員匱乏始終是養老院提升服務質量的一大短板。多位采訪對象建議，應通過增加護工收入、暢通上升渠道等途徑，大力提升該職業的社會美譽度。

　　河南新鄉市老齡辦主任胡解冰呼吁，國家要創新補貼政策，切實改善護工待遇。好家養老院與新鄉衛校合作，凡畢業后承諾在養老院工作3年的貧困學生，養老院為其出學費，從而留住了一批護理人員。

　　楊立雄建議，優惠政策須因地制宜，如一線大城市可以給在養老機構工作一定時間的畢業生落戶。同時，建議國家在補貼政策上適度向欠發達地區傾斜。

　　調研中，養老機構普遍反映，留住人才還需賦予其上升空間。護工在中國傳統觀念中是“伺候人的”“沒有含金量”，如果不給予職業層面的身份認可，很難吸引專業人才投身該領域。張明鎖等建議，建立全國統一的養老護工技能階梯性認證體系，根據專業水準定薪酬，護工也將獲得更大的發展空間。